A Lei Complementar 208/2024 alterou as normas gerais de direito financeiro regulamentando a securitização da Dívida Ativa para União, de Estados e Municípios, sendo uma ferramenta inovadora que permite aos Entes federativos transformarem créditos tributários e não tributários em recursos financeiros imediatos.
Regulamentada pela Lei Complementar 208/2024, a operação autoriza a cessão onerosa de direitos creditórios a entidades privadas ou fundos de investimento regulamentados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
Nesse sentido, o objetivo é fornecer liquidez aos Entes públicos, reduzindo o passivo f inanceiro e melhorando a gestão fiscal sem necessidade de aumentar a carga tributária. A Lei Complementar 208/2024 veio para superar entraves das propostas anteriores, como a Resolução do Senado Federal 33/2006, declarada inconstitucional pelo ministro Alexandre de Moraes na ADI 3.845, que determinou ser prerrogativa do chefe do Executivo a proposição de leis que interfiram nas atribuições da Administração Pública.
Nessa nova regulamentação, as competências de cobrança de créditos tributários mantêm-se sob as Procuradorias e Administração Tributária, sendo o processo de securitização uma operação de capital, e não de custeio.
Dessa forma, a operação pode se dar mediante transferência dos créditos para uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), criada exclusivamente para gestão e negociação dos créditos, ou através de venda direta aos investidores, respeitando normas de licitação para garantir transparência e competitividade.
Esse modelo de cessão representa uma alienação definitiva de patrimônio público, diferenciando-se de operações de crédito tradicionais e adequando-se aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Para que um Município realize a securitização, é necessário que aprove uma lei específica que regule os parâmetros da cessão, tais como tipos de créditos, limites de deságio e condições originais dos créditos.
Assim, a legislação também determina que a operação seja finalizada até 90 dias antes do término do mandato do chefe do Executivo, a fim de prevenir uso inadequado dos recursosdurante transições de governo.
Importante destacar que a Lei Complementar 208/2024 não limita a destinação dos recursos da cessão apenas a Entes que possuam Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).
Tampouco restringe a forma de utilização desses recursos, os quais devem ser destinados ao pagamento de despesas previdenciárias, sejam elas relacionadas a regimes próprios ou ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS).
Tal flexibilidade assegura que os Entes públicos possam direcionar ao menos 50% das receitas provenientes da cessão para custear despesas previdenciárias, permitindo ao gestor manter a regularidade previdenciária e sanar déficits ou inadimplências com maior eficácia.
Nesse contexto, o gestor deverá utilizar ao menos metade dos recursos obtidos para cobrir despesas previdenciárias diversas, incluindo o pagamento de contribuições patronais ao RPPS ou RGPS, a quitação de dívidas ou parcelamentos com esses regimes, o pagamento de benefícios previdenciários diretamente custeados pelo Tesouro, ou, caso o Ente possua RPPS, realizar aportes para fortalecimento de seu regime próprio.
Assim, ao destinar os recursos de forma ampla e flexível, a legislação visa assegurar a sustentabilidade dos regimes de previdência social e apoiar a regularidade dos Entes federativos perante suas obrigações previdenciárias. Ademais, a cobrança da Dívida Ativa da União, Estados e Municípios enfrenta diversos entraves estruturais e técnicos, que dificultam a arrecadação efetiva e tempestiva dos valores devidos.
Entre esses desafios, destacam-se a complexidade do sistema tributário brasileiro, que oferece margens de contestação jurídica para os contribuintes, a ineficiência das estruturas administrativas tributárias e o congestionamento do Judiciário com inúmeras execuções fiscais.
Além disso, a proliferação de programas de refinanciamento (como os Refis) acaba incentivando a inadimplência ao oferecer oportunidades de renegociação que postergam o pagamento.
Buscando solucionar parte dessas dificuldades, órgãos públicos passaram a considerar a securitização de créditos tributários e não tributários como forma de agilizar o recebimento da Dívida Ativa. Contudo, essa estratégia encontrou obstáculos regulatórios, especialmente quanto à caracterização das operações de securitização como operações de crédito, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A Resolução 17, de 2015, do Senado Federal, ao vedar a cessão de recebíveis com garantias dos Entes federados, acabou por inviabilizar essa prática, afastando investidores e limitando a adesão a esse modelo. Diante dessas restrições, a recente Lei Complementar 208, de 2024, introduziu novas diretrizes para a securitização de créditos públicos.
Essa lei modifica o arcabouço jurídico permitindo a cessão definitiva dos créditos a investidores, com a condição de que o Ente público cedente não assuma qualquer responsabilidade caso o contribuinte inadimpla.
Dessa forma, o risco da operação é inteiramente transferido ao cessionário, afastando o caráter de operação de crédito que anteriormente era atribuído a essas operações.
A nova legislação oferece condições mais favoráveis para que União, Estados e Municípios possam antecipar receitas de Dívidas Ativas por meio da securitização, especialmente com a cessão definitiva e livre de ônus de créditos já reconhecidos e parcelados.
Contudo, o processo ainda exige que os Entes editem leis locais que regulamentem a operação, determinem a natureza dos créditos e estabeleçam a prerrogativa de cobrança judicial ou extrajudicial.
Quanto à implementação, a legislação oferece algumas alternativas, como a criação de Sociedades de Propósito Específico (SPEs) para gerir a securitização ou a realização de licitações para contratação de securitizadoras privadas autorizadas pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
Também há a possibilidade de cessão de créditos a fundos de investimento regulamentados pela CVM, o que abre novas oportunidades para captação de recursos no mercado financeiro, beneficiando as finanças públicas.
Essas alternativas visam facilitar a estruturação e execução da securitização, ao mesmo tempo em que cumprem as novas exigências da legislação tributária e financeira.
Além da questão previdenciária, a legislação determina a utilização do recurso em despesas de investimentos, onde deve-se observar os mínimos constitucionais que envolvem alocação de recursos em áreas fundamentais como saúde e educação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que as receitas de cessão de créditos devem respeitar os percentuais mínimos constitucionais para aplicação em saúde e educação, mesmo quando derivadas de operações de securitização.
Nota-se também que securitização de créditos no setor público pode ser implantada por três métodos principais primeiro: a criação de uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), regulamentada pela CVM, conforme Resolução CVM 60/2021, para atuar como securitizadora, sem necessidade de licitação, conforme §7º do artigo pertinente; » segundo: a contratação, via licitação, de uma empresa securitizadora autorizada pela CVM, que estruturarará e executará a cessão dos direitos creditórios; » terceira: a contratação de uma instituição financeira que deverá atender restrições se for controlada pelo Ente público. Também é possível ceder créditos a fundos de investimento regulados pela Resolução CVM 175/2022.
A securitização, contudo, enfrenta complexidades jurídicas relacionadas às receitas de impostos vinculadas a setores essenciais, como saúde e educação. O §6º do artigo determina que os créditos sejam destinados à previdência e investimentos, podendo contrariar a Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 167, IV, da Constituição, gerando controvérsias.
Embora favoreça grandes Municípios e Estados na antecipação de receitas, para Municípios menores é necessária uma análise econômica detalhada. Assim, a operação de securitização, ao assegurar uma fonte adicional de recursos, permite aos Entes públicos reforçarem o orçamento dessas áreas sem comprometer outras receitas e mantendo o compromisso com o atendimento de direitos sociais fundamentais.
Além de trazer flexibilidade financeira para enfrentar momentos de crise fiscal, a securitização contribui diretamente para a sustentabilidade fiscal e previdenciária dos Entes federativos, promovendo um ciclo financeiro mais estável e uma gestão pública mais robusta e eficiente.
Por fim, a implementação dessa medida deve ser realizada com rigor técnico e observância das normas de contabilidade pública, a fim de preservar a transparência, segurança jurídica e integridade do patrimônio público, maximizando os benefícios para o desenvolvimento sustentável e a qualidade de vida da população.
Vantagens e desvantagens da securitização
A securitização dos direitos creditórios, nos moldes apontados pela Lei Complementar 208/2024, traz vantagens como a redução de custos, a transferência dos riscos decorrentes do inadimplemento e, principalmente, a geração de caixa com essa nova receita com ganho de liquidez em curto prazo.
A cessão dos direitos creditórios não poderá abranger créditos de terceiros, como por exemplo, a cessão de créditos do Simples Nacional pela União Federal só poderá ocorrer com relação a sua parcela do Simples, não podendo acontecer com relação à parcela dos créditos pertencentes aos Estados e Municípios.
Uma vantagem poderia ser exatamente a venda da Dívida Ativa respeitante ao Simples Nacional na parte pertencente aos Municípios.
Hoje a União não cobra valores abaixo de 20 mil reais, não havendo transparência nas informações quanto à devolução dos valores cobrados depois de executado o débito.
Importante salientar, igualmente, que após a concretização da operação de cedência, o cedente (Ente tributante) será isento de responsabilidade pela Dívida, ficando ela com o investidor.
Uma desvantagem da securitização da Dívida Ativa é o desestimulo ao investimento no fortalecimento dos instrumentos para a cobrança da Dívida Ativa e criação das Unidades de Arrecadação.
A securitização dos débitos tributários, por sua vez, não é capaz de manter um ambiente de desenvolvimento, além de gerar um deságio no valor a ser recebido pelo Ente tributante. Existem autores sustentando, igualmente, que os Entes públicos, com a securitização perdem o controle sobre a arrecadação de créditos tributários, o que é grave para um ambiente em que reina o dinheiro público.
Condições e proibições
No caso de créditos não inscritos em Dívida Ativa, a venda da Dívida poderá ocorrer somente sobre o estoque existente até a data de publicação da futura lei do Ente tributante que conceder autorização para isso.
Os índices de atualização, de juros e multa, condições de pagamento e de vencimento e outros termos porventura convencionados entre a Fazenda Pública e o devedor deverão permanecer os mesmos.
Pelo que se consegue depreender da lei, o Ente tributante que firmar contrato de cessão de créditos deverá garantir à Fazenda ou à Procuradoria, antes da venda, a prerrogativa de cobrança judicial e extrajudicial dos créditos que ampararam a emissão dos títulos vendidos pela Sociedade de Propósito Específico (SPE).
As Dívidas vendidas deverão misturar as de potencial maior de pagamento com outras de menor potencial de quitação, a fim de equilibrar o risco para o investidor, mas essa questão será definida por lei específica de cada Ente federado. Bancos estatais não poderão comprar os títulos representativos da Dívida a receber pelo Ente federado e tampouco adquirir ou negociá-los em mercado secundário ou realizar operação lastreada ou garantida por esses títulos. O texto reserva a esses bancos, entretanto, a possibilidade de participarem da estruturação f inanceira da operação, atuando como prestador de serviços.
Estoque de Dívida Ativa no Brasil
A Dívida Ativa é composta por créditos tributários, provenientes do não pagamento de tributos e respectivos adicionais e multas, e de créditos não tributários da Fazenda Pública que, após esgotado o prazo final para pagamento fixado pela lei ou por decisão final em processo administrativo regular, são remetidos à Procuradoria do Estado para inscrição e cobrança, inicialmente amigável e, após, judicial.
Dados levantados pela Confederação Nacional de Municípios demonstram que o estoque nacional de Dívida Ativa das três esferas federativas, juntos, possuem aproximadamente 1,3 trilhão de reais; sendo que 97% estão concentradas na União, 2,76% nos Estados e 3,08% nos Municípios.
Outro levantamento feito pela CNM demonstra o volume de Dívida Ativa dos Municípios, sendo elas de origem tributária e não tributária, alcançando um volume total superior a 40 bilhões de reais.
Conforme dados levantados, dos 5568 Municípios brasileiros, apenas 2633 possuem registros oficiais da Dívida Ativa, que representa 47% dos Entes federados locais. É relevante orientar que a receita é o oxigênio dos Municípios e este deve se atentar às alternativas de incremento de receitas para Municípios visando o fortalecimento da autonomia financeira local.
Fonte: estudos Transformando dívidas em oportunidades extraido do Boletim das Finanças Municipais (ed. 27) CNM-